De l’utilité des missions parlementaires

Un éminent universitaire, Gilles Toulemonde, a commenté de manière un peu acerbe, la mission qui a été confiée à Eric Woerth, qui lui a notamment permis de transmettre son mandat de député à sa suppléante. Il critique également le fait que la mission ait été clôturée sans même qu’un rapport soit rendu.

Même s’il est bon connaisseur du sujet, pour avoir fait une étude sur les missions confiées aux parlementaires sous la Ve République, son regard reste partiel et me parait un peu contestable. J’aimerais me faire ici l’avocat du diable, et exposer en quoi ce cas précis peut être vu sous un angle plus novateur.

La pratique consistant pour le pouvoir exécutif à charger un membre d’une assemblée législative d’une mission n’a rien de nouveau. Né sous la IIIe république, il a été conservé depuis, avec toutefois un plafonnement à 6 mois, en 1958, qui en a limité la portée. C’est une souplesse apportée au principe de séparation des pouvoirs et aux règles d’incompatibilités qui en découlent, qui peut être bénéfique.

Il est nécessaire qu’un parlementaire ne puisse pas occuper une fonction qui le mette sous la subordination directe du pouvoir exécutif. Cette dérive, connue sous la Restauration et la Monarchie de Juillet, des députés-fonctionnaires, est profondément malsaine, et est généralement au détriment du Parlement. Mais en même temps, bien que séparés, les deux pouvoirs sont amenés à collaborer régulièrement, et il peut être utile qu’un parlementaire puisse, pour des raisons politiques ou pratiques, passer temporairement de l’autre coté de la barrière, sans perdre son mandat.

Mais bien évidemment, il ne faut pas faire n’importe quoi. Cette souplesse ne doit pas être utilisée pour contourner le régime des incompatibilités, et continuer à mettre des parlementaires sous la dépendance de l’exécutif. La limitation à six mois semble assez efficace, car elle est suffisamment courte pour éviter la tentation de confier des postes à responsabilité à des parlementaires. Sous la IVe république, quand cette limitation n’existait pas, Jacques Soustelle a pu se retrouver gouverneur général de l’Algérie pendant plus d’un an (1955-1956), tout en conservant son mandat de député, ce qui est contestable, même si les circonstances étaient délicates. Aujourd’hui, une telle dérive n’aurait guère d’intérêt, car six mois, c’est trop court pour pleinement exercer une fonction d’autorité, si la personne tient à conserver son mandat parlementaire.

Dans les faits, ces missions ont essentiellement consisté dans la rédaction de rapports. Mais pour autant, cela n’est pas une obligation. L’article L.O.144 du code électoral ne précise rien sur la nature de ce qui est attendu. Ce n’est pas parce que la pratique, depuis 50 ans, est d’utiliser cet outil sous cette forme, que cela empêche de l’utiliser autrement.

Chaque partie trouve son compte dans ce mécanisme. Pour le parlementaire, c’est le moyen d’obtenir une mission valorisante, un rapport qui porte son nom, faisant de lui un « spécialiste » d’un sujet, ce qui est politiquement valorisable. Être missionné par le gouvernement permet de ne pas avoir à aller demander aux autorités parlementaires de se voir attribuer un rapport à rédiger, et surtout, permet de disposer des moyens de l’administration. Plutôt que de n’avoir qu’un fonctionnaire parlementaire à tiers temps, on peut disposer de plusieurs inspecteurs généraux, avec des bureaux spacieux pour auditionner. Matériellement, c’est bien plus confortable. Le gouvernement y trouve aussi son compte, mais c’est là peut-être que le bât blesse. Un ministre n’a pas besoin d’un député pour écrire un rapport, son inspection générale le fait très bien. Ce qui l’intéresse est le portage politique le parlementaire missionné peut ensuite effectuer. Coté ministre, cela permet aussi d’avoir des récompenses à distribuer, de calmer un parlementaire turbulent, qui accepte de s’adoucir si on lui confie une mission, ou de donner un petit coup de pouce à un ami politique. C’est en quelque sorte, retrouver, à petite dose, l’ancienne dérive qui portait atteinte à la séparation des pouvoirs. En même temps, si des parlementaires en arriveraient à vendre leur indépendance contre un rapport, c’est que notre démocratie parlementaire serait en bien sale état.

L’autre dérive, souvent dénoncée, est que le mécanisme permet de faire passer le siège parlementaire au suppléant au bout de six mois, sans passer par une élection partielle. Une petite combine pas très glorieuse, mais qui est restée assez marginale, au regard du nombre global de missions temporaires. D’abord parce qu’il faut l’accord du gouvernement, qui doit prolonger la mission par décret, et ensuite parce que cela implique un départ définitif du Parlement. Aujourd’hui, ce n’est même plus le meilleur outil pour permettre une transition en douceur lors d’un départ en retraite anticipée. Les règles sur le non cumul des mandats permettent de faire cela de manière beaucoup plus simple et rapide. Il suffit, pour un parlementaire qui est resté conseiller municipal, de se faire élire adjoint au maire, fonction incompatible avec un mandat parlementaire, pour que le remplacement se fasse automatiquement un mois plus tard. Le premier à inaugurer le mécanisme a été Jacques Bompard en 2017. Alors député-maire d’Orange, il s’est représenté aux élections législatives, et quelques jours avant le deuxième tour, a démissionné de son mandat de maire, tout en restant conseiller municipal. Une fois sa réélection acquise aux législatives, il s’est fait réélire maire par le conseil municipal. Comme le dernier mandat acquis était celui de maire, sa suppléante a pris la place. Depuis cette date, plusieurs autres parlementaires, comme Hubert Wulfranc et André Chassaigne, ont utilisé la même filière.

Mais malgré cela, le mécanisme de la mission temporaire reste utile, car il permet à un parlementaire, de se former plus rapidement sur un sujet, et donc de monter en compétence. Cela peut aussi lui permettre de préparer la suite dans de bonnes conditions, en cas de prolongation programmée de la mission. En 2015, le socialiste François Brottes, alors président de la commission des Affaires économiques (donc ayant tous les moyens à sa disposition pour faire des rapports) s’est vu confier une mission sur la sécurité d’approvisionnement électrique. L’objectif est double, à la fois l’exfiltrer de l’Assemblée, mais également lui permettre de se préparer à ses nouvelles fonctions de président du directoire de RTE, qui gère le réseau de transport d’électricité. C’est exactement le même cas de figure pour Eric Woerth, où il était connu dans le petit milieu hippique, qu’il pourrait être appelé à prendre la présidence du PMU, alors en pleine crise de gouvernance, du fait de querelles entre sociétés de courses.

Dans ce cas précis, le but de la mission n’est pas de rendre un rapport, mais de préparer l’atterrissage dans les meilleures conditions. Une sorte de période de préfiguration, pour une mission future. Cela tombe bien, car l’intitulé de la mission était justement la mise en œuvre du pacte PMU 2030 et la préfiguration de la nouvelle gouvernance du PMU. Le PMU est une vache à lait fiscale (comme le secteur des jeux dans son ensemble) dont Bercy ne se désintéresse pas. Eric Woerth, ancien ministre du budget, et ancien maire de Chantilly (haut lieu de courses hippiques) était sans doute la personne idoine pour aller recoller les morceaux, autant dans l’intérêt de Bercy que de la filière hippique. Et par chance, il était prêt, à 70 ans, à prendre sa retraite de la politique.

Cet exemple illustre donc que ce dispositif, malgré les risques de dévoiement qu’il présente, peut avoir une utilité. Mais c’est à juger au cas par cas, en prenant en compte la réalité des tenants et aboutissants.