L’impossible simplification du droit

La France se plaint en permanence d’étouffer sous les normes, réclamant en permanence des simplifications, sans jamais y arriver. Cela vient de trois facteurs, le manque de confiance, la faiblesse de la société civile et le recours quasi fétichiste à la loi, comme unique outil de régulation.

Un exemple concret, et tellement caractéristique, permet de bien mesurer l’ampleur du problème. La Fédération des utilisateurs de la bicyclette (FUB) dénonce un article de la loi cadre relative aux transports, qui vient d’être présentée en conseil des ministres. Le cœur du problème est l’article 21 du projet de loi, qui modifie l’article L.228-2 du code de l’environnement.

Cet article du code donne la liste précise des aménagements cyclistes qui doivent être mis en place par les collectivités locales : « prenant la forme de pistes, de bandes cyclables, de voies vertes, de zones de rencontre ou, pour les chaussées à sens unique à une seule file, de marquages au sol, en fonction des besoins et contraintes de la circulation ». L’article 21 du projet de loi propose de supprimer ces mots, pour renvoyer cela au niveau règlementaire : « Les types d’aménagements mentionnés au premier alinéa sont fixés par arrêté du ministre chargé des transports, en tenant compte des caractéristiques du trafic automobile supporté par la voie urbaine concernée, du niveau de service de l’aménagement cyclable à réaliser, ainsi que des conditions de sécurité des cyclistes ».

Légistiquement, ces détails n’ont pas à figurer dans la loi, et relèvent, de manière évidente, du niveau de l’arrêté. Cela permet d’avoir plus de souplesse pour ceux qui doivent agir sur le terrain, et qui peuvent parfois (voire souvent) être entravé par une loi trop précise et trop rigide. A partir du moment où la loi fixe une liste, sans préciser qu’elle est non limitative, c’est qu’elle est limitative. Le risque est donc qu’un aménagement non prévu dans la loi ne puisse pas, ou avec difficulté, être mis en œuvre. Tout le monde admet que c’est absurde, mais le rôle de l’administration est d’appliquer la loi, pas de décider par elle-même de ce qui est absurde, et d’écarter la règle. Les lois françaises regorgent de précisions qui figent des situations où ils devrait y avoir de la souplesse, pour s’adapter aux circonstances.

La réaction de la FUB est d’y voir une « loi détricotée » et une « régression inacceptable ». A lire le communiqué, le passage de ces dispositions d’un niveau législatif à un arrêté, remet en cause le droit de se déplacer en vélo en toute sécurité. Rien que ça. La crainte de la FUB est que cela « ouvre la porte à des dérogations majeures, facilitant par là même l’inaction de certaines collectivités ». Il est possible que cette crainte soit légitime dans certaines villes, qui ne sont pas toutes aussi volontaristes pour le développement des aménagements cyclistes. Mais en l’absence de cas précis, cela ressemble un peu à un procès d’intention, qui montre à quel degré de défiance nous sommes arrivés entre collectivités publiques et associations de la société civile.

Le rôle des politiques est de prendre des arbitrages, et la question du partage de la chaussée entre les différents usages est un sujet sensible. Entre véhicules motorisés (deux ou quatre roues), vélos et piétons, il y a des conflits, et il peut arriver qu’il faille que tous acceptent de ne pas avoir tout ce qu’ils veulent. Il faut donc faire des compromis, et c’est le rôle des élus de les faire aboutir. Chaque catégorie est légitime à faire valoir ses demandes, et la FUB est parfaitement dans son rôle en réclamant que les aménagements cyclistes soient de qualité et garantissent la sécurité des cyclistes. Mais cela passe-t-il nécessairement par le fait d’inscrire dans la loi, une liste de types d’aménagements ? N’y a-t-il pas d’autres moyens de peser sur les discussions, pour obtenir des arbitrages favorables ?

C’est là qu’intervient la faiblesse de la société civile, avec un schéma réplicable sur beaucoup de secteurs. La FUB, comme toutes les organisations associatives, ne dispose pas de moyens énormes. Même si elle a 90 salariés, ils sont pris par de nombreuses tâches, et ne peuvent pas se démultiplier pour participer aux discussions, ville par ville. Bien souvent, quand les relais locaux existent, ils sont inégaux, certains sont écoutés et participent activement aux concertations, d’autres sont mis de coté. La tentation est grande, dans ces conditions, de fixer le maximum de choses au niveau central, avec un seul terrain de bataille et de lobbying, où les ONG pensent avoir plus de chances d’être entendues, et ne pas dépendre des rapports de forces locaux.

Si on veut éviter que ce genre de situation, malheureusement ultra-classique, perdure, il faut revoir notre culture politique. Cela veut dire se faire confiance, et ne pas présumer qu’une délégation de pouvoir aux autorités locales, ou que davantage de souplesse entrainent nécessairement un recul ou prise de décision autocratique de l’autorité publique. Cela veut dire aussi changer la culture de la concertation, tant du coté des élus locaux, que de la société civile organisée, en dotant cette dernière de moyens suffisants pour qu’elle puisse un interlocuteur dans les concertations. Cela veut dire enfin mettre en place de véritable circuits d’évaluations, afin que les élus soient davantage redevables de leurs décisions, redonnant ainsi la mains aux ONG, pour interpeller les électeurs sur la base des résultats.

C’est ambitieux, et ça passe par des comportements, pas par des lois. La réussite de la simplification, comme de la décentralisation, implique de faire de la politique, pas de juste changer les lois.