Depuis bientôt 15 ans que je hante les couloirs du Palais-Bourbon, je n'ai jamais été aussi désespéré de l'état de l'Assemblée nationale. Ce lieu de pouvoir n'est plus qu'un théâtre d'ombres, qui ne décide plus de rien, et regarde passer les lois, sans avoir la moindre prise. Depuis 18 mois, je vois assez peu (pour ne pas dire aucun) de moments où les députés ont réussi à infléchir concrètement une ligne politique, ou un texte de loi. Certes, il y a parfois quelques ajouts ou reculs, mais bien souvent, ils ont été concédés par le gouvernement, pour donner quelques satisfactions aux députés de la majorité. Jamais le groupe majoritaire n'a réellement réussi à tordre le bras du gouvernement, en lui faisant retirer un texte ou une mesure emblématique. Même sur la loi Asile-Immigration, celle qui a suscité la plus grosse bronca dans la majorité, le texte qui est sorti était globalement celui du gouvernement, dans sa philosophie, avec toutes les mesures clés qu'il demandait.

Cette situation était déjà largement existante avant 2017, mais moins, car les députés avaient du métier, et le gouvernement était davantage obligé de tenir compte du groupe majoritaire. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, où les nouveaux députés marcheurs commencent tout juste à saisir les subtilités et les possibilités de la fonction. Ils ne sont malheureusement pas encore bien nombreux à s'en saisir effectivement, pour aboutir à des résultats tangibles. Il faut du temps pour apprendre à faire de la politique, à se connaitre et à se structurer, à savoir faire la part des choses entre l'essentiel et l'accessoire. Depuis juillet 2017, ils apprennent, mais il leur reste encore beaucoup de chemin. Leur bonne volonté n'est pas remise en cause, ils veulent bien faire et y passent beaucoup de temps. Mais ils se perdent dans des détails insignifiants et concentrent leur énergie dans des procédures et des combats perdus d'avance. Depuis le printemps 2018, où ils ont compris qu'ils avaient le droit de déposer tous les amendements qu'ils veulent, les députés LREM se lâchent. Cela en devient même gênant, quand on voit parfois, l'insignifiance de nombre d'amendements (qui ne sont pas toujours d'ordre législatif) et le temps qu'ils passent à les élaborer et les défendre, alors qu'ils ne changent rien. En effet, s'il y a encore quelque chose qui tient à peu près, au groupe LRM, c'est la discipline de vote. Le gouvernement est encore rarement battu par sa propre majorité. C'est la même chose pour les rapports des missions d'information et d'évaluation, personne ou presque ne les lit, sauf comme ressource documentaire. Et leur capacité à infléchir la politique du gouvernement (de la haute administration, devrait-on plutôt dire) est nulle.

A cette absence d'efficacité, s'ajoute un problème d'image qui va croissant. Le "nouveau monde" né en 2017, malgré ses réformes du fonctionnement de l'Assemblée (louables mais insuffisantes) n'a pas réussi à enrayer l'antiparlementarisme et le rejet des élites politiques par la population. Le mouvement des Gilets jaunes, et leur revendication phare du référendum d'initiative citoyenne, en est l'illustration éclatante. Ils prennent acte de l'échec de leurs représentants à faire leur travail, et demandent à réintroduire les citoyens dans le dispositif de décision politique.

L'existence d'un Parlement est pourtant utile, mais nécessite, en France, une réforme très profonde. Autre chose que des bricoles cosmétiques. Le sujet n'est plus de "renforcer" le rôle du Parlement, mais de le revoir de fond en comble. Dans notre système politique dominé par l'exécutif, le premier rôle du pouvoir législatif est de contraindre le gouvernement à dévoiler ses intentions. C'est d'abord par l'existence même d'une procédure parlementaire, qui oblige à publier des documents, en laissant des délais entre la présentation et l'adoption (sous peine d'invalidation juridique de la décision). Cela permet à ceux qui sont intéressés par le sujet de l'étudier, le disséquer, le commenter et d'amender les propositions qui sont sur la table. Le pouvoir de voter, et donc de valider juridiquement le texte, est juste un outil pour obliger le gouvernement à répondre aux questions des députés, qui peuvent pour cela utiliser diverses ressources, à commencer par la publicité qu'ils sont capables de donner aux débats. C'est particulièrement vrai pour le budget, où la marge de manœuvre des députés pour faire bouger les lignes est inexistante, du fait de l'article 40 de la Constitution, qui empêche les députés d'augmenter les dépenses ou de baisser les recettes.

Le second rôle du Parlement est d'être le relai des débats et questionnements qui remontent du terrain. Je n'ai aucun problème avec un député qui dépose et défend les amendements et propositions d'un groupe d'intérêts, à partir du moment où il l'assume. Les députés ne sont pas équipés pour décrypter les projets de loi, et encore moins pour rédiger des amendements. C'est un travail de haute technicité, et ce n'est pas avec leurs trois assistants (qui doivent tout gérer) qu'un député peut individuellement agir. Il faut en finir avec ce mythe politique du député omniscient et omnipotent, sur lequel l'ensemble de la procédure parlementaire est bâtie, et enfin donner aux groupes politiques des moyens conséquents d'agir. Des moyens techniques et humains, bien évidemment, mais également politiques, afin d'empêcher cet éparpillement des initiatives individuelles. C'est vraiment navrant de voir des amendements identiques, déposés par plusieurs députés du même groupe, surtout quand en plus, l'amendement est insignifiant. Il y aurait beaucoup à dire sur l'organisation lamentable des débats parlementaires, en commission, mais surtout dans l'hémicycle. A cela s'ajoute, en France, ce fétichisme de la séance publique, qui veut que tout soit concentré sur le débat en hémicycle, alpha et oméga de la procédure d'élaboration de la loi. Il faut absolument déconstruire cette vision du travail d'assemblée, et abattre quelque vaches sacrées au passage. Un bon débat, éclairé, passe par plusieurs étapes différentes (et pas une répétition comme on le voit, avec la commission et la séance publique, qui font doublon) avec des phases écrites et orales, et surtout, une prévisibilité du déroulement, qui permet à chacun de s'organiser.

C'est en partant de cette double fonction, obliger le gouvernement à se dévoiler, et porter la parole des parties prenantes, qu'il faut envisager la réforme de l'Assemblée nationale. Le Parlement n'est pas le lieu de la décision politique. Il va falloir que les députés se mettent cela dans la tête, et arrêtent d'essayer de tout régenter dans les moindre détails. Quand on regarde la dernière loi sur la Santé, si on avait adopté tous les amendements sur certains articles, c'est la totalité du programme des études de médecine qui se seraient retrouvée dans la loi (j'exagère à peine). En revanche, l'Assemblée est l'un des lieux, sinon le lieu, où se construit la légitimité politique de la décision, et très accessoirement, sa validation juridique. Cela passe par le débat, l'écoute de tous les arguments et objections, y compris quand cela gêne la majorité. Vu que le gouvernement dispose d'une majorité, le texte passera, le sujet n'est donc pas là, mais de savoir si la loi sera "bien votée" ou sortira en charpie, et donc peu légitime aux yeux des citoyens. Le travail des députés n'est donc pas donc d'écrire la loi (encore un mythe auquel il faut tordre le cou) ni de participer à l'amélioration des politiques publiques. Tout cela, le gouvernement s'en charge depuis fort longtemps.

L'urgence démocratique du moment est d'élargir au maximum l'espace d'élaboration ouverte de la décision publique. Faire en sorte que la partie "émergée" soit la plus longue possible, par rapport à la phase sous-marine, des cabinets ministériels et de bureaux des administrations centrales. Faire en sorte également qu'un maximum d'éléments soient mis sur la table (en temps utile) en allant chercher l'information et en la publiant. Bien des choses ont été mises en place ces dix dernières années, notamment sur l'ouverture des données publiques, et les députés disposent des pouvoirs pour aller chercher l'information. A l'autre bout de la chaîne, Le grand débat a montré que les français s'intéressent à la politique et ont envie de participer. Ils acceptent même de prendre sur leurs loisirs pour venir, certains soirs, discuter de sujets arides et techniques comme la fiscalité ou la transition énergétique. Mais ces outils ne sont pas assez exploités, à la fois par les députés, et par les citoyens.

La réforme des institutions est donc, avant tout, de fixer le principe que dans une bonne démocratie, la décision politique doit être publique et associant le maximum d'acteurs. Une fois cela établi, les modalités techniques ne seront qu'un détail sans grande importance. Tout l'inverse de ce qui a été fait sur le sujet depuis 2017, où le gouvernement est entré dans le sujet par le meccano institutionnel, sans jamais expliciter les principes sous-tendus par sa réforme...