Depuis maintenant un mois, je suis assez effaré de la manière dont les députés mènent les débats de la réforme constitutionnelle. Mis à part quelques vieux routiers de la politique et des institutions, comme Jean-Luc Mélenchon ou encore Jean-Christophe Lagarde, le niveau de connaissance et surtout, de pratique, est bas. On sent vraiment que le "nouveau monde" qui a débarqué au Palais-Bourbon il y a un an manque singulièrement de culture historique et d'épaisseur politique. Quand on touche aux institutions, il faut bien connaitre leur histoire (pas seulement les dix dernières années) et les avoir pratiquées. La théorie pure, celle des profs de droit, est inopérante. La constitutionnalité d'un texte est autant une question de droit que d'opportunité politique, et il faut s'être pris quelques censures bien sanglantes, pour comprendre comment on raisonne rue de Montpensier.

La nouvelle majorité, tant au Parlement qu'à la tête de l’État manque complètement de cette maturité et de cette compréhension fine de notre système constitutionnel. L'opposition, où cette culture est parfois présente, refuse de de jouer le jeu du débat constitutionnel et s'est lancée dans le concours Lépine qui consiste à mettre ses sujets à l'ordre du jour par voie d'amendement, sans chercher à approfondir les débats sur les points qui ont une chance d'aboutir, car voulus par la majorité. Nous avons eu un magnifique exemple du désastre possible lors de la séance de nuit du lundi 16 juillet. Il est à peu près minuit lorsque les députés arrivent à l'article 18 de la Constitution, celui qui autorise le Président de la République à s'exprimer devant le Congrès, puis ensuite à partir sans écouter les débats ni répondre aux orateurs. Cet article n'était pas un sujet important lors de l'examen en commission, et les amendements de l'opposition visant à changer cette procédure ont été balayés par les rapporteurs, sans que cela suscite le moindre intérêt.

Et puis eu lieu la réunion du Congrès, à Versailles, le 9 juillet. Le groupe de la France insoumise, jamais en retard d'une provocation susceptible de braquer sur eux les projecteurs médiatiques, décide de boycotter la réunion. Ils expliquent que cela n'a aucun intérêt d'aller écouter un discours, si celui qui parle ne reste pas écouter les réponses. Autant regarder le discours à la télévision, le résultat est le même et on évite de cuire dans un hémicycle surchauffé. Une polémique à deux balles, comme on en a tant vu depuis un an de la part des mélenchonistes, rien de surprenant donc, et les choses en seraient restées là si Emmanuel Macron n'avait pas voulu contre-troller. Poussé par je ne sais qui, il décide, à la dernière minute et sans avoir réfléchi à l'impact de son annonce, de proposer une réforme de la Constitution pour lui permettre non seulement de rester écouter les débats, mais également de répondre aux orateurs.

Pour ce qui est de coup de comm', l'affaire a plutôt bien fonctionné et les insoumis se sont un peu retrouvés pris à leur propre piège (et encore, ils ont de la ressource, on ne les coince pas comme ça). En revanche, l'impact constitutionnel de la mesure proposée est énorme et ne semble pas avoir été anticipé. Le discours devant le Congrès, a été conçu comme un moyen pour le président de la République, de s'adresser directement aux Parlementaires, dans un contexte exceptionnel. Nicolas Sarkozy et François Hollande n'en ont fait usage qu'une fois, dans des circonstances très particulières et, on peut le dire "extra-ordinaire". Emmanuel Macron veut transformer la procédure en "discours de l’état de l'Union" à l'américaine, où de fait, il prend la place de son Premier Ministre, pour faire le bilan de l'année écoulée et tracer les grandes lignes du programme de l'année suivante. Ce n'est plus le chef de l’État qui s'exprime devant députés et sénateurs, mais le chef de la majorité.

Cela est très gênant, car dans la Constitution de 1958, le chef de la majorité, c'est le Premier ministre. C'est lui qui est responsable politiquement devant l'Assemblée nationale, le président de la République n'est qu'un arbitre. En dépossédant ainsi le Premier ministre, le chef de l'Etat se met en première ligne et assume, de fait, une responsabilité politique. Si on continue avec un Congrès annuel de ce type, plus la peine d'avoir un discours de politique générale du Premier ministre, il n'aurait strictement rien à dire, sinon paraphraser la parole présidentielle. La dérive vers un régime présidentiel est évident. Elle est en germe depuis l'élection du chef de l’État au suffrage universel, en 1962. Mais elle n'est jamais allée aussi loin, car en cas de cohabitation, c'est le Premier ministre, chef de la Majorité, qui reprend la main. Imaginons un instant que François Mitterrand ait eu cet outil du discours devant le Congrès, dont il décide de la date et de la fréquence des réunions, entre 1986 et 1988...

Je n'ai rien contre un régime présidentiel. Mais il faut être cohérent. Si le président de la République est le vrai patron de la majorité (ce qui est le cas structurellement avec la mise en place du quinquennat), il faut supprimer le poste de premier ministre et revoir les relations entre exécutif et législatif. Soit les deux pouvoirs sont indépendants, et dans ce cas, on supprime le droit de dissolution, soit on veut maintenir une forme "parlementaire", et dans ce cas, il faut trouver un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité politique du président de la République. On ne peut pas rester dans l'entre-deux. La responsabilité politique du Premier ministre était déjà largement une fiction, mais au moins, tous les gouvernants s'efforçaient de la maintenir, afin de ne pas ouvrir la boite de Pandore. Ce qu'Emmanuel Macron a fait, semble-t-il sans s'en rendre compte...

Une fois que le vin est tiré, il faut le boire, et le bébé a été refilé au Parlement. Le pouvoir exécutif a été, depuis le 9 juillet, totalement muet. Un amendement gouvernemental devait être déposé pour concrétiser l'annonce présidentielle. Il n'est jamais venu. La majorité a préféré biaiser en laissant le débat se faire, et en donnant un avis favorable à des amendements de l'opposition, qui semblaient remplir les conditions pour satisfaire l'annonce présidentielle. Et encore, l'avis est donné par la garde des sceaux, le rapporteur général ayant réussi, par un discours particulièrement emberlificoté, à ne pas donner son avis et donc, à ne pas se déjuger par rapport à l'avis clairement négatif donné à ces mêmes amendements lors de leur examen en commission. Deux groupes d'oppositions ont alors décidé de retirer leur amendement, les communistes et LR. En revanche, les socialistes et les UDI ont maintenu le leur, offrant ainsi au gouvernement la porte de sortie, tout en se disant "mal à l'aise". Ce ne fut pas un grand moment de courage politique sur tous les bancs !

Le pire reste à venir. Le débat parlementaire s'est contenté d'effleurer les enjeux profonds de la réforme. Certes, quelques députés d'opposition expérimentés ont pointé le problème de la dérive présidentialiste, mais pas tous et certaines prises de parole sont restées au ras des pâquerettes. Le responsable du groupe majoritaire n'a rien dit sur le fond, son discours se résumant à "nous sommes aux ordres du chef, nous voterons ce qu'il demande, le petit doigt sur la couture du pantalon". Pas la moindre tentative de défendre, sur le fond, la ligne d'un renforcement du poids du président dans les institutions, pas le moindre débat, c'est-à-dire un échange argumenté. Le plus pathétique fut la remarque, presque le cri du coeur, des députés d'opposition, qui avouent presque qu'ils n'ont pas bossé leurs amendements, persuadés qu'ils étaient qu'ils ne seraient pas adoptés. Cela montre le sérieux du boulot...

L'amendement adopté, qui enlève les mots "hors de sa présence" à l'article 18 de la Constitution. On peut donc penser qu'en levant l'interdiction explicite, le président pourra rester et répondre aux orateurs. C'est une très lourde erreur d'analyse. Pour mettre en œuvre la réforme voulue par Emmanuel Macron, il faudra réformer le règlement du Congrès, qui organise concrètement la réunion et les prises de parole. Il se trouve que toute modification de ce règlement est systématiquement contrôlé par le Conseil constitutionnel. Et c'est là que le bât va blesser.

Il ne faut jamais oublier que le Conseil constitutionnel a été créé pour protéger l'exécutif des éventuels empiètements du législatif. C'est son ADN et son cortex primitif. Dans toutes les réformes institutionnelles, il censure impitoyablement tout ce qui pourrait ressembler, de près ou de loin, à une mise en cause, en dehors des cadres prévus par la constitution, de la responsabilité du gouvernement. Pendant très longtemps, il a refusé que les députés puissent déposer et débattre sur des résolutions, à cause du risque de voir se mécanisme se transformer en débat de politique générale. La hantise des Sages, depuis 60 ans, c'est l'interpellation, un mécanisme qui pouvait conduire un gouvernement à chuter, de manière totalement imprévue, à la suite d'un débat qui a mal tourné. Cette hantise s'applique aussi au chef de l'Etat, et tout soupçon de début de crainte d'une mise en cause politique du président de la République par le Parlement entrainera une censure.

L'histoire est écrite d'avance. Le nouvel article 18 dit ceci "Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu à un débat qui ne fait l'objet d'aucun vote". Même s'il est bien spécifié que le débat ne donne lieu à aucun vote, il est évident que le chef de l'Etat va être politiquement pris à partie par l'opposition. Si en plus il est prévu qu'il réponde, on entre dans un mécanisme de mis en jeu de responsabilité politique. Même s'il ne peut pas aller à son terme logique, faute de vote à la fin, c'est déjà très largement suffisant pour que les Sages censurent impitoyablement tout règlement du Congrès qui prévoirait que le président puisse participer au débat.

Pour que le souhait d'Emmanuel Macron puisse être rempli, il faut prévoir explicitement à l'article 18 une phrase qui dit "le président de la République peut rester écouter les débats et peut répondre aux orateurs". Ce n'est pas la voie qui a été choisie. Pour cela, il aurait fallu un amendement du gouvernement, car aucune proposition de l'opposition n'était rédigée ainsi, et le délai de dépôt des amendements parlementaire était clos au moment où Emmanuel Macron a lancé sa petite bombe institutionnelle dans l'hémicycle de Versailles.