A l'approche de la révision constitutionnelle, le gouvernement sort du bois sur la réforme de la procédure parlementaire, avec des propositions qui font hurler sur tous les bancs, à juste titre. Limiter le droit d'amendement, le contingenter en fonction de la taille des groupes, c'est de la provocation et ne risque pas de revaloriser le Parlement. Sous prétexte d'efficacité, on va juste casser le ressort politique, et donc l'utilité même du Parlement. Un bien mauvais coup porté à la démocratie, par des gens qui semblent ne pas comprendre, ou alors mépriser, ce qu'est le processus délibératif, l'essence même du Parlement et le pilier de la démocratie.

Il est pourtant possible d'arriver à rendre le travail parlementaire plus efficace. Il faut commencer par comprendre qu'il joue une double fonction, celle d'écrire un texte législatif (le seul qui semble compter aux yeux du gouvernement) et celle porter une parole politique, qui est primordiale. C'est parce que les députés représentent les citoyens, au sens juridique et politique, qu'ils ont la légitimité pour écrire la loi, car ils lui donnent un sens. Si la mission du Parlement est juste de pondre des textes juridiques à la chaine, autant confier le boulot au Conseil d'Etat, il sera beaucoup mieux fait que par le Parlement. Le vrai problème qui se pose est d'articuler les deux fonctions, et de faire en sorte qu'elles s'harmonisent au lieu de se parasiter comme c'est le cas actuellement. Si l'opposition dépose beaucoup d'amendements, c'est parce que bien souvent, c'est le seul moyen de prendre la parole pour exprimer une position politique !

Cette question a fait l'objet de nombreuses réflexions, notamment lors de la réforme constitutionnelle de 2008. Elle a mis en exergue deux temps du travail parlementaire, celui de la commission, qui écrit le texte juridique, et celui de la séance, qui donne le sens politique à la loi, pour la rendre compréhensible et légitime. Malheureusement, la réforme n'est pas allé au bout, et 10 ans plus tard, le chantier est à reprendre, avec une nouvelle articulation. En effet, les députés ne travaillent pas dans le bon ordre, en commençant par le travail en commission. L'examen d'un texte devrait commencer par un débat politique dans l'hémicycle, où chacun peut s'exprimer sur ce texte, son contenu, mais sans toucher à son contenu. Il n'y aurait pas d'amendements à ce stade, juste une vaste discussion générale, qui peut très bien se faire en un temps limité, chaque groupe ayant un temps de parole, en créant la possibilité d'échanges avec des droits de réplique. C'est dans un second temps, forts des orientations politiques ainsi fixées, que les députés pourraient, en commission, travailler sur le texte, avec un droit d'amendement individuel et totalement libre. Par la suite, le texte reviendrait en séance publique pour une ratification du travail mené en commission. Le droit d'amendement pourrait être limité (en le réservant aux groupes ou à un nombre significatif de députés) afin de ne pas détricoter en séance ce qui a été fait en commission, mais juste corriger les erreurs matérielles.

Quelques mécanismes simples peuvent permettre de rendre aux amendements leur rôle premier, celui de modifier un texte. Il est d'abord nécessaire de ne plus rendre automatique le droit de prendre la parole pour défendre un amendement. Cela éliminera tout ceux qui sont déposés uniquement dans le but de pouvoir parler. Il faut également filtrer les amendements, en éliminant ceux qui sont manifestement hors sujet ou empiètent sur le domaine règlementaire et ne sont pas normatifs. Enfin, il est nécessaire d'organiser le débat, en regroupant les amendements identiques, en un seul, signé par tous ceux qui ont voulu le déposer.

Il faudra aussi s'attaquer à la manière dont le gouvernement travaille, car c'est lui qui met le plus de pagaille dans le travail législatif. Là encore, quelques mécanismes simples pourraient réguler bien des abus. On pourrait par exemple obliger le gouvernement à fournir une étude d'impact pour tous ses amendements créant un article additionnel qui ne soit pas strictement lié avec le contenu du texte. Cela obligera les ministères à se discipliner un peu plus et à tout mettre dans le projet de loi d'origine, plutôt que d'arriver, le soir de la séance, avec un amendement de trois pages, qui est discuté quelques heures après son dépôt. Autre mécanisme, contraindre le gouvernement à fixer une autre date d'examen, s'il veut décaler un texte inscrit à l'ordre du jour. Trop souvent, le gouvernement déplace les projets de loi au gré de ses urgences, sans le moindre ménagement pour l'organisation du travail parlementaire. Bien entendu, il est indispensable que le calendrier de travail aille au delà de trois semaines. Un mois et demi serait un bon compromis qui donnerait aux députés et sénateurs une visibilité sur leur agenda, sans être trop long pour conserver une certaines souplesse.