Le nouveau président, Emmanuel Macron, semble vouloir renforcer la participation des citoyens à l'élaboration de la loi. En tout cas, c'est dans l'esprit de son programme. Le sujet monte depuis quelques années, sous l'impulsion notamment de Thierry Mandon, avec de nombreuses expérimentations, comme celle de la loi d'Axelle Lemaire. Des travaux de réflexion ont été menés dans les assemblées, en particulier par le président de la commission des Lois, Dominique Raimbourg. On commence donc à avoir des idées claires sur ce qu'il faire, ce qui marche et ne marche pas. La participation citoyenne ne doit pas se faire n'importe comment, et ne peut pas être la même à tous les stades. Il faut en particulier qu'elle s'articule avec la démocratie représentative, qu'elle intervienne là où les citoyens ont réellement une valeur ajoutée à apporter, et qu'elle soit organisée.

Il existe plusieurs étapes dans l'élaboration de la loi et des politiques publiques. Il y a la décision politique, celle qui arrête les grandes orientations. Elle relève des choix politiques, donc des élus, qui ont été désignés pour cela. Ils peuvent organiser, à cette occasion, des débats. Cela peut se faire à plusieurs niveaux, avec des outils comme des plateformes numériques, mais aussi des rencontres de terrain, quand le sujet n'intéresse qu'une frange restreinte de personnes. L'idée n'est pas de pondre un texte, mais d'arrêter les directions et les limites du projet. C'est par exemple, décider qu'il y aura une grande loi de moralisation de la vie publique, en fixant les grandes mesures phares qui permettent de comprendre le sens politique voulu par le président, sans que cela ne soit complet ni précis dans les détails. Un processus qui n'existe pas de manière formalisée en dehors des cercles de pouvoir. Même le Parlement est assez peu associé à cette phase, qui se déroule dans les ministères.

La deuxième phase est celle de l'écriture concrète du texte. On entre dans les détails, et on peut rajouter des mesures qui ne sont pas annoncées initialement, mais qui sont cohérentes avec la direction politique qui a été donnée. Au cours de cette phase, qui commence dans les administrations des ministères, pour se poursuivre au Parlement, les citoyens commencent un tout petit peu à être associés. La consultation lancée par Axelle Lemaire, sur sa loi numérique, s'inscrit dans cette phase. Les citoyens peuvent également intervenir en s'organisant collectivement, pour participer aux auditions et consultations officielles, menées par les ministres et les rapporteurs des textes. Nombre d'organismes de la société civile se sont organisés, depuis longtemps, afin de faire du lobbying, ce qui est parfaitement légitime. L'action collective a toujours été plus efficace, car elle permet d'avoir les moyens. Il faut que davantage d'acteurs de la société civile s'emparent de cet outil pour faire avancer les causes qu'ils défendent, et intervenir dans des temps et des lieux où cela est utile. Travailler sur des textes législatifs et pouvoir "tenir la route" lors d'une audition demandent des compétences qui sont souvent hors de portée de la grande majorité des citoyens, malgré leur bonne volonté. Il faut être capable de s'insérer dans le processus tel qu'il existe, si on veut peser. Croire qu'on peut changer le processus est illusoire à court terme, et demande des efforts énormes, et notamment arriver à convaincre une majorité qu'il faut révolutionner la fabrique de la loi, dans un sens bien précis.

La troisième phase, trop souvent oubliée, est celle de l'évaluation. Une fois la loi votée et appliquée, il faut voir ce qui a marché, ou pas, et en tirer les leçons. C'est souvent à ce stade que se forgent les diagnostics qui vont inspirer la loi suivante. C'est à ce stade que les citoyens peuvent être très utiles, car l'application de la loi, ils la vivent, et peuvent apporter des témoignages concrets de ce qui va bien, ou pas. Une bonne évaluation de la loi ne peut se faire qu'avec des données de terrain. Plus les sources sont diversifiées, plus l'évaluation sera pertinente, et donc utile.

La quatrième phase est celle de l'évaluation, par les citoyens, du travail de leurs élus. Des choses existent, avec l'excellent travail de Regards citoyens. Mais cela reste encore insuffisant, car on se contente pour l'instant d'une évaluation quantitative, là où il faudrait du qualitatif, et pas seulement sur l'action des élus, qui a fait quoi, mais sur la pertinence des choix. On est sur un terrain quasi vierge, car les journalistes politiques, dont cela devrait être le rôle, préfèrent raconter les belles histoires et les petites querelles mesquines de la vie politique, plutôt que d'analyser les enjeux de fond.

Jusqu'ici, ce processus était inaccessible au simple citoyen, ou au petit groupe qui n'a pas les moyens (ou la volonté) de se doter des outils du lobbying. Le numérique et la mise en place de plateformes ont levé une partie des obstacles. La consultation sur la loi Numérique a montré les avancées, mais aussi les limites des outils. Le problème est venu du manque d'organisation de la société civile. Seuls les "geeks" sont venus, chacun a déposé ses idées un peu n'importe comment, de manière plus ou moins formalisée, pour une consultation qui intervenait à un moment tardif du processus d'élaboration de la loi. En effet, les principaux arbitrages avaient déjà été rendus, et la loi ne pouvait qu'évoluer à la marge. Cette consultation a été surtout servi à Axelle Lemaire, afin d'essayer de rattraper des arbitrages perdus, et de donner une estampille "consultation citoyenne" à des propositions recalées ou pas vraiment défendues auparavant. Cela a plus ou moins fonctionné, les parlementaires n'ayant pas hésité à faire usage de la matière trouvée sur le site de la consultation.

Mais cela reste insatisfaisant, car cette consultation est venue uniquement d'en haut. C'est le gouvernement qui décide s'il y a, ou pas, consultation, qui en fixe les modalités, et surtout, le moment. En clair, les citoyens se font mener en bateau, car quand on daigne ouvrir une consultation, ce n'est pas nécessairement sur les choses les plus importantes, et au moment le plus pertinent pour que son résultat soit pris en compte.

Il manque un élément pour donner vraiment du poids à des consultations citoyennes, c'est la capacité, pour les citoyens de les imposer aux politiques. Tous les éléments sont là pour cela soit possible, il manque juste une organisation citoyenne dont le rôle serait triple. D'abord recueillir l'information sur les décisions, les textes en préparation, les évaluations en cours, et rendre cela public de manière structurée et lisible, afin que tous puissent avoir une information qui reste encore trop confidentielle, et que la plupart des acteurs actuels du système n'ont aucun intérêt à diffuser hors du cercle des initiés. Libre ensuite à chacun de s'emparer de cette information. Ce n'est peut-être pas grand chose en apparence, mais cela peut avoir de grands effets, en empêchant les petites consultations confidentielles entre amis et les décrets pris en catimini.

Elle organiserait elle-même les consultations, comme tiers de confiance. Un gros de travail de mobilisation des citoyens serait également nécessaires, pour faire venir ceux qui ont des choses pertinentes à dire, et écarter les trolls. C'est titanesque, car bien souvent, cela se vérifie dans le monde associatif, ceux qui prennent spontanément la parole sont parfois les "chieurs" qui n'ont rien à dire sur le fond mais cherchent des satisfactions d'ego, ou encore les militants, dont le but est d'imposer leur opinions. Il faudra aussi faire venir les autorités chargées de l'élaboration d'un texte, et qui ne sont parfois pas demandeuses d'une consultation ouverte. Il faut arriver les contraindre à se plier à l'exercice. Cela prendra du temps.

Le troisième volet est l'évaluation du travail des élus, par un suivi, mais surtout une analyse de leurs activités, faisant ressortir la réalités des choix politiques effectués. Pour qu'un citoyen puisse évaluer son élu, et exercer ainsi un contrôle démocratique, il faut qu'il soit informé de ce qui a été décidé. Connaitre les statistiques de présence en séance ou en commission des parlementaires est très insuffisant. Il faut pouvoir comprendre les arbitrages, ce qui demande souvent la médiation d'experts, capables d'expliquer, en termes compréhensibles par tous, les choix des élus. Ce travail devrait être celui des journalistes, qui ne le font malheureusement que très imparfaitement, même si certains d'entre eux, spécialistes de leurs sujets, arrivent à fournir de belles analyses. Encore faut-il que ces perles puissent être extraites de la masse des médiocrités produites par la presse et diffusées auprès d'un public pertinent.

Un tel organe citoyen aurait un poids politique énorme. Les journalistes, trop heureux qu'on fasse leur boulot à leur place, donneraient un écho médiatique à des consultations et des prises de positions qui en seraient issues, obligeant ainsi les élus à les prendre en compte. Cela demande quelques moyens humains et matériels, mais rien d'insurmontable par rapport aux ONG déjà existantes, qui ont plusieurs dizaines de salariés et quelques millions d'euros de budget. Cela comblerait un vide dans le tissu des associations et ONG qui militent pour une meilleure transparence de la vie publique et de la démocratie.