Le Conseil constitutionnel a livré cet été une série de décisions, très intéressantes sur le plan du contrôle du travail parlementaire. Outre la censure d'un nombre impressionnant de cavaliers législatifs, il s'est aussi déclaré incompétent pour regarder ce qu'il se passe en commission mixte paritaire. Quand bien même les parlementaires y feraient n'importe quoi...

Cela illustre toute la difficulté à laquelle se heurte le conseil constitutionnel, et l'impasse vers laquelle s'enfonce le contrôle a priori. Avec l'arrivée de la QPC, la tentation est grande, et parfaitement justifiée, de laisser filer au moment du vote de la loi, sauf énormités, et de laisser venir les QPC. Pour les Sages, cela évite l'engorgement, et sur ce point, cet été a sans doute été le plus "chaud" à la rue de Montpensier. La QPC laisse plus de temps et surtout, la question posée est précise et cadrée par des juristes. Rien à voir avec les saisines politiques des parlementaires, dont la rigueur juridique n'est pas le point fort et sur lesquelles le conseil n'a qu'un mois pour se prononcer, même quand le texte est un monstre comme la loi Macron.

La saisine a priori va de plus en plus s'orienter vers les censures sur la forme ou la procédure, car il n'est pas possible d'invoquer les vices de forme en QPC. S'ils ne sont pas relevés à la sortie de la loi, c'est trop tard. D'où l'attention méthodique qu'y apporte le conseil constitutionnel. Cette mise en lumière du contrôle de la forme met en également en lumière sa grande misère. On sent le conseil mal à l'aise dans ce contrôle, où les décisions ne sont pas expliquées et parfois contestables sur le cheminement, même si sur le fond, les Sages visent assez juste.

La loi Macron offre un bel exemple de ce contrôle à géométrie variable. Une disposition de la loi relative au dispositif "cigéo" d'enfouissement des déchets nucléaires, a été censuré comme cavalier, c'est à dire n'ayant pas de lien avec le texte. On peut contester cette appréciation, car il y a des dispositions sur l'énergie dans la loi Macron. Par contre, cet article méritait d'être censuré, mais pour atteinte à la sincérité des débats parlementaires. Le gouvernement a usé d'un procédé inacceptable pour faire passer l'article. Pendant toute la discussion, il s'y est déclaré opposé, et a demandé aux députés de la majorité de voter contre. Il n'a pas eu le même succès au Sénat, où l'amendement a été adopté (dans des circonstances troubles). Arrive la fin du texte, la lecture définitive, sur laquelle le gouvernement engage le 49-3. Il a la liberté de mettre ce qu'il veut, le texte passe en force, sans vote ni débat. Et voilà qu'il retourne sa veste et reprend l'amendement Cigéo, alors qu'il était officiellement "défavorable" lors des débats. Ces derniers n'auraient pas eu la même teneur si le gouvernement avait annoncé d'emblée la couleur...

Un autre abattage massif de cavaliers a eu lieu lors de la décision sur un texte technique relative au droit pénal. Pas moins de 26 articles (sur les 39 de la loi) sont censurés car n'ayant pas de lien avec le texte. La décision est contestable, car le texte initial porte sur la transposition de dispositions européennes relatives au droit pénal, et les amendements censurés portent sur le droit et la procédure pénale nationale. Certes, on est un peu en dehors des clous, mais le conseil a laissé passer bien pire. En fait, le véritable problème vient du choix du gouvernement de mettre l'urgence sur le texte : une seule lecture par chambre. Les sénateurs, saisis en premier, ont respecté le cadre, et déposé peu d'amendements. Ce sont les députés qui se sont lâchés, avec une série de dispositions très lourdes, que les sénateurs n'ont pas pu discuter. Ces derniers ont d'ailleurs hurlé que cette manière de procéder n'est pas conforme aux pratiques. La sagesse aurait été de lever l'urgence et de provoquer une deuxième lecture au Sénat, afin que les sénateurs puissent débattre des très importants ajouts des députés. Cela n'a pas été le cas, d'où la censure, parfaitement justifiée à mes yeux sur le fond. C'est juste le choix de la justification qui me heurte.

Enfin, les sénateurs ont demandé aux Sages de se prononcer sur ce qui s'est passé lors de la commission mixte paritaire sur la loi transition énergétique, où le chef de file socialiste, François Brottes, qui la présidait, l'a clôturée de sa propre initiative, sans vote. Les Sages ont bien été obligés de se prononcer, car la question leur était posée explicitement. Ils ont tout simplement botté en touche, refusant de contrôler la manière dont les CMP arrivent à un résultat, positif comme négatif. Tous les tripatouillages sont possibles dans ce huis clos entre députés et sénateurs, le conseil constitutionnel s'en lave les mains...

Une réforme semble nécessaire, pour que le conseil constitutionnel puisse assurer un véritable contrôle du travail parlementaire, et censurer les tripatouillages, en les ciblant explicitement. Cela aiderait aussi les parlementaires, qui auraient une jurisprudence claire sur ce que sont les cavaliers législatifs. C'est loin d'être le cas actuellement, et nous sommes dans un contrôle "de biais" qui repose sur les non-dits. Si le conseil constitutionnel veut devenir une vraie cour constitutionnelle, il va falloir lever ces ambiguïtés.

Cela implique de revoir complètement les postulats de base du contrôle constitutionnel. Quand on tire un fil, c'est souvent toute la pelote qui vient. Derrière ce problème de définition des cavaliers législatifs, on trouve celui de la procédure en vigueur devant le conseil pour les recours "sortie de loi". C'est le trou noir complet, même la date de la décision est secrète jusqu'au dernier moment. Ne parlons pas du laconisme de la décision, à peine tempéré par un commentaire officiel guère plus bavard. On est plus dans un tradition absolutiste que dans une démocratie moderne. En tout cas, ça ne passerait sans doute pas la rampe devant la cour européenne des droits de l'homme.