Lors de sa conférence de presse du 5 février, François Hollande a insisté sur la nécessité d'aller plus vite dans l'élaboration de la loi, car il estime qu'il s'écoule trop de temps entre l'annonce politique et l'application réelle. Claude Bartolone lui a emboité le pas, pour se plaindre que le travail parlementaire n'est pas assez efficace (ce qui est vrai) et appeler à une hypothétique réforme constitutionnelle.

Cette jérémiade est assez fréquente au sein du personnel politique. Quand on est au gouvernement, ce qui compte, c'est l'annonce et la comm'. L'idéal serait de supprimer le parlement, sauf pour aller au show des questions au gouvernement du mardi et du mercredi, et de gouverner par décret. Malheureusement, ce n'est pas dans notre tradition politique et constitutionnelle. Il faut donc faire avec le Parlement et ses délibérations longues et publiques. Cela n'est pas remis en cause, c'est déjà ça. Mais l'obsession de tous les gouvernements, droite comme gauche, c'est d'aller vite lors de l'examen parlementaire, d'où l'utilisation massive des ordonnances et de la procédure accélérée (une lecture par chambre). Toutes les ficelles ont été utilisées pour bourrer le calendrier parlementaire, car au fil du temps, les ministres présentent de plus en plus de textes de loi, dont une bonne partie ne sont guère utiles. Depuis 2012, on a encore accéléré, et l'exécutif se retrouve devant un mur. Les semaines ne faisant que 7 jours, il n'est guère possible de siéger davantage, vu que bien souvent, le Parlement travaille les lundis et vendredi. Pareil pour les séances de nuit et les sessions extraordinaires en été, on est déjà au maximum.

Il faut donc trouver autre chose, et là, François Hollande semble un peu à sec. Les pistes sont pourtant nombreuses pour permettre au travail parlementaire d'aller plus vite, sans le vider de son sens. Il faudra certes une révision constitutionnelle, mais sur la mécanique, pas sur les grands principes. La réforme constitutionnelle de 2008 n'est pas un échec, comme certains le prétendent, mais elle est clairement inachevée car elle n'a pas touché à un problème central, l'archaïsme de la séance publique.

La commission vs la séance publique

Son principal apport a été de transformer le travail en commission, qui comptait pour du beurre, en véritable travail législatif. Désormais, c'est sur la base du texte voté en commission que les députés travaillent en séance publique. Malheureusement, on constate que bien souvent, on refait dans l'hémicycle ce qui a été fait en commission, avec un sentiment de répétition, et donc de perte de temps. Il faudrait aller jusqu'au bout de la logique, et considérer que le travail purement législatif se fait en commission. Cela amène à revoir le statut de la séance publique, et en faire, comme au Parlement européen, un lieu de validation (ou pas) du travail de la commission. Les groupes politiques ont un temps de parole limité, le droit d'amendement est réduit (on pourrait interdire de redéposer en séance les amendements rejetés en commission...) et on peut ainsi faire passer une dizaine de textes en une journée de séance plénière.

Une telle réforme permettrait aux commissions de travailler, en parallèle, sur différents textes, sans subir ce véritable goulot d'étranglement qu'est la séance publique. Cela redonnerait un sens véritable aux niches parlementaires des groupes d'opposition ou minoritaire, qui ont droit à une journée par an. S'il est possible de caser une dizaine de textes, même importants, en une journée, cela ouvre d'autres perspectives. Actuellement, les niches sont utilisées pour les propositions de loi qui traitent de sujets de l'envergure d'une tête d'épingle, ou pire, de propositions de pur affichage, sans réelle portée législative.

Le temps législatif programmé

Un autre point de la réforme de 2008 qui serait à revoir est le temps législatif programmé (TLP). Avec ce mécanisme, un temps global est consacré à l'examen d'un texte, avec une répartition entre les groupes politiques. Sur le papier, c'est une bonne idée, car cela permet de tenir le calendrier parlementaire, et de calculer le moment de la fin d'une discussion. Dans les faits, c'est une véritable catastrophe.

Chaque groupe faisant ce qu'il veut de son temps, on constate une dérive grave, notamment au groupe UMP, qui consacre plusieurs heures à la discussion générale. C'est tellement plus rentable, pour un député d'opposition, de faire cinq minutes de discours, et de rentrer chez lui. Pas besoin de bosser sur des amendements, de toute manière, ils ne seront pas adoptés. Si les groupes ne font pas bien la "police interne", les débats peuvent partir dans tous les sens, puisque le TLP enlève au président de séance toute maitrise des débats. Il se contente de tenir le chronomètre et d'annoncer les résultats des votes.

Plusieurs débats parlementaires, comme la loi sur la transition énergétique ont été sabotés de cette manière. Certes, on a finit dans les délais impartis, mais pour quel résultat ! Parfois, il est arrivé qu'une discussion dure plus longtemps avec le temps programmé qu'avec la procédure normale. Parfois, il n'y a pas énormément d'amendements, mais comme les députés ont le temps, ils le prennent...

Là encore, il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Le principe du TLP reste bon. En fait, il y aurait juste une toute petite réforme technique à mener, en ne prévoyant pas de procédure spéciale en cas de temps législatif programmé. Les débats se dérouleraient selon la procédure ordinaire, avec une conduite de séance par le président, et si le temps alloué à un groupe vient à épuisement, parce qu'il a voulu faire de l'obstruction en déposant des masses d'amendements, il ne peut plus parler et ses amendements sont examinés à la chaine. On retrouverait l'esprit initial du TLP, qui est un outil anti-obstruction contre les dépôts massifs d'amendements.

La semaine de contrôle

Troisième point, où on est clairement dans l'échec, c'est la semaine de contrôle. Prévoir qu'une semaine de séance publique par mois serait dédiée aux activités d'évaluation et de contrôle, c'est bien sur le papier. Dans les faits, c'est un gâchis de temps de séance publique absolument scandaleux. Il n'y a qu'à voir comment on remplit cette semaine, avec des débats sans intérêt. Que l'on cherche à revaloriser la fonction de contrôle et d'évaluation des politiques publiques, c'est bien, mais cela passe davantage par une augmentation du nombre de fonctionnaires parlementaires, pour pouvoir produire plus de rapports.

Mais il y a des obstacles, car la culture parlementaire française accorde une place centrale à la séance publique. Dans les esprits, ce qui se fait en dehors de l'hémicycle n'a pas la même valeur, un peu comme une pensée magique qui estime que la loi ne peut valablement s'écrire qu'après de longues palabres dans un amphithéâtre rouge. C'est très ancré, et pas seulement chez les élus. Les citoyens qui veulent "évaluer" le travail de leurs représentants ne jurent que par la présence physique en séance. Les mythes ont la vie dure et celui de la sacralité de la séance publique a le cuir particulièrement épais.

Autre obstacle, la conception que les parlementaires se font de leur travail. Les députés sont des législateurs, certes, mais ils sont là avant tout pour faire de la politique. Rien ne les excitent plus qu'une crise politique, quand on peut faire tomber le gouvernement. La IIIe et la IVe République se sont vautrées dans ce travers, qui a été très fermement réprimé en 1958. Les "grandes heures" du Parlement sont terminées, sauf cas très exceptionnels, mais il en reste la nostalgie, ce qui génère une frustration chez le député, qui ne saurait se contenter d'être un juriste scrupuleux, à l'image des sénateurs, qui ont un état d'esprit très différent. Le député est là pour parler et faire de la politique. Puisqu'il ne peut pas le faire d'une manière, il trouve d'autres biais. Cela donne des discussions générales interminables, où les propos n'ont aucun intérêt et ne sont même pas un apport utile à la délibération, puisque personne ne les écoutent. La récente réforme du règlement a tenté de mettre le holà, mais j'ai quelques doutes sur l'efficacité de la limitation du temps de parole global en discussion générale.

Tout cela ne se fera pas avant 2017, car il n'y a, pour l'instant, pas de majorité pour mener à bien une réforme constitutionnelle.