Le projet de loi organique qui a fait couler tant de salive à l'Assemblée nationale arrive la semaine prochaine au Sénat. Espérons que le fond sera enfin abordé, car le choix des députés PS de transformer l'examen de ce texte en crise politique n'a pas permis d'avancer beaucoup sur le fond. Il y a bien entendu la question du droit d'amendement, donc j'ai parlé abondamment car ce fut l'abcès de fixation des députés socialistes. Mais ce texte contenait d'autres dispositions, qui ont été complètement occultées. J'aimerais revenir sur la partie du texte concernant les études d'impact (article 7 à 10).

Il s'agit d'imposer au gouvernement de fournir, avec les projets de loi, des documents d'accompagnement : un état de la législation applicable sur le sujet (et notamment l'état d'application de la dernière loi sur le sujet, bien souvent pas encore complètement appliquée quand la loi suivante arrive), l'état de la législation européenne et les marges de manoeuvre qu'elle laisse aux parlements nationaux, les objectifs de la loi exposés de manière claire et détaillée, le coût chiffré des mesures proposées, le compte rendu des consultations menées pour la préparation du texte, les mesures d'application nécessaires, avec le calendrier de parution des décrets (et si possible des éléments sur le contenu de ces décrets). Bref, tout ce qu'il faut que le législateur ait en mains pour faire du bon travail. Si la conférence des présidents (qui gère l'ordre du jour de l'Assemblée) considère que les études d'impacts ne sont pas suffisantes, elle peut refuser l'inscription du texte à l'ordre du jour en procédant à un "retour à l'envoyeur".

Cette disposition est le fruit d'un long cheminement et s'inscrit dans un mouvement d'ensemble de recherche d'une meilleure qualité du droit et de la règlementation. (vous le savez, c'est un de mes dadas). Commencé en 2003, il a produit de très nombreuses incantations, plusieurs textes normatifs, ainsi que quelques rapports et coups de pied dans la fourmilière.

C'est en fait toute la chaine de fabrication des normes qui doit être révisée. Comment lutter efficacement contre l'inflation normative et la mauvaise qualité de la règlementation ? C'est à cette question que s'attèle un très intéressant (vraiment !) rapport daté de 2007, qui fait le tour de toutes les options possibles. Il étudie notamment la proposition formulée en 2006 par le Conseil d'Etat, qui prône une réforme constitutionnelle accompagnée de lois organiques, première étape d'une réforme beaucoup plus profonde. Car le rapport le dit clairement, ce qu'il faut changer, c'est la culture administrative sur ce sujet et les méthodes de travail des politiques (en clair, davantage associer le parlement).

La réforme constitutionnelle a été votée, les lois organiques sont en cours d'examen et respectent, en grande partie, les préconisations du Conseil d'Etat et de ce rapport de 2007. Tous les termes du débat et les différentes options y sont déjà posées. Reste maintenant aux parlementaires à valider ou à corriger. Pour l'instant, ils valident très largement ce travail préparatoire. La réforme ne va pas s'arrêter avec l'adoption de cette loi organique. D'autres chantiers vont s'ouvrir, et c'est là qu'on retrouve le rapport Warsmann qui donne la feuille de route. Beaucoup de choses restent à faire, mais au moins, on sait à peu près où on va.

A toutes les étapes, le travail a été collectif. Tous les acteurs qui comptent (Conseil d'Etat, DGME, parlementaires travaillant sur le sujet) ont participé à la reflexion, avec des rapports d'étapes qui, s'ils sont portés par une personne, sont en fait écrits à plusieurs mains. C'est comme cela qu'un processus de réforme opère, avec un long travail souterrain avant l'arrivée en pleine lumière.