L'organisation de la sphère administrative française est très particulière. Des organismes remplissent des fonctions déterminées, pour lesquels ils ont été créés. La logique de base voudrait que l'on en reste là. Mais ce serait trop simple. Bien souvent, ces organes administratifs, à coté de leurs fonctions officielles, en remplissent d'autres. Parfois, ces fonctions annexes sont plus importantes que les principales. On multiplie les organismes pour brouiller les pistes, avec une foule d'instances consultatives et de coordination, au point que plus personne ne sait où une décision a pu être prise. Elle existe, elle produit des effets, mais impossible de dire qui en est l'auteur. Ces dérives peuvent amener à une confusion telle que, sauf pour les initiés, personne ne sait qui fait réellement quoi. Depuis l'effondrement de l'Union Soviétique, c'est le Vatican qui détient la palme dans ce domaine de l'opacité administrative.

La France connait aussi, dans une moindre mesure, ce type de fonctionnement, avec ce que j'appelle les "machins administratifs". On ne sait pas trop à quoi ils servent, même leur statut juridique est incertain. Ils fleurissent sous la terminologie de "haut conseil", "comité", "observatoire" où est souvent accolé le mot "consultatif". Depuis 2002, ils connaissent un essor fabuleux, on n'arrête pas de s'en créer, Le dernier en date est le conseil de l'immobilier de l'Etat, créé le 18 octobre dernier. Il est chargé de formuler régulièrement au ministre chargé du domaine des recommandations et des préconisations opérationnelles pour améliorer la gestion du patrimoine immobilier de l’État. Il suit et évalue pour le compte du ministre chargé du domaine l'avancement de la démarche de modernisation et l'évolution du parc immobilier de l’État. Personne n'est en mesure de donner leur nombre exact, car il s'en créé régulièrement, on change les dénominations comme le commissariat général au plan, devenu le centre d'analyse stratégique. D'autres meurent, de suppression ou d'inanition. Formellement, ils existent toujours, mais ne sont plus réunis. La liste qui se rapproche le plus de la réalité s'intitule "Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du premier ministre ou des ministres". C'est ce que l'on appelle en jargon du Parlement un "jaune budgétaire", car il est obligatoirement déposé au moment de la discussion du budget pour l'information des parlementaires. Il fait 75 pages !!

Le premier réflexe, lorsque l'on a ce document dans les mains, c'est de rire. Quelques exemples ubuesques : le "Comité national de suivi et d'évaluation du dispositif de formation des personnes responsables des travaux de brûlage dirigé et d'incinération", créé par arrêté du 15 mars 2004, il comprend 9 membres et s'est réuni une fois en 2004 et une autre fois en 2005. Dans un autre registre, tout aussi comique (au deuxième degré), le "comité d'orientation stratégique de la modernisation". Institué auprès du ministre de la Culture par arrêté du 27 février 2003, il comprend 14 membres qui se sont réunis deux fois en 2003, puis se sont évanouis dans la nature. Pour finir, le très magnifique "Observatoire des pratiques pédagogiques en entreprenariat", auprès du ministre de l’Éducation nationale. Les mauvaises langues se demanderont ce qu'il peut bien observer au sein de l’Éducation nationale...

Passé le fou rire initial, on se pose quand même des questions, notamment sur le coût de ces machins administratifs. C'est bien joli de créer des "comités théodule" en rafale, mais derrière, il faut assurer des secrétariats, des frais de fonctionnement. Les membres qui se réunissent sont rarement des bénévoles, et s'ils ne touchent pas d'indemnités, pendant qu'ils sont dans ces réunions, ils ne sont pas ailleurs à travailler. La réunionite est le cancer de l'administration française, et ces comités en série n'arrangent vraiment pas les choses. Il y a là un gisement d'économies potentielles assez fabuleux, mais aussi un effort dans la lisibilité et la traçabilité de la décision publique. Et dire que le gouvernement Raffarin, qui a tant parlé de modernisation de l'Etat, n'a fait qu'en créer à tour de bras. En France, quand il y a un problème, on fait une loi et on crée un comité consultatif sur la question.

La troisième étape du questionnement est d'essayer, de bonne foi, de trouver des justifications à ce système touffu et assez illisible. J'y vois quand même quelques avantages. Ces comités permettent un brassage, ce sont des lieux de rencontres (non pas amoureuses, quoique parfois...) entre hauts fonctionnaires, personnalités de la société civile, syndicalistes. Finalement, il n'existe pas tant que cela de lieux de dialogue et d'échange, qui sont pourtant essentiels pour que les idées circulent, que les projets se forment, que les responsables échangent. Nous sommes là dans les profondeurs de l'action administrative qui, comme la recherche fondamentale, ne produit pas de résultats directement exploitables, mais prépare les innovations de demain. Le coté foisonnant peut être aussi vu comme une souplesse, un comité apparaissant nécessaire à un moment, moins plus tard. Un comité en sommeil ne coûte pas grand chose, ce qui limite la critique du coût financier. L'autre grand rôle est celui de la coordination administrative. L'organisation de l'Etat en France est centrée sur le ministère. C'est la cellule de base et le lieu de décision. Le gouvernement français n'est pas un organe unitaire, mais une confédération, avec des ministères qui se disputent, se tirent dans les pattes. La coordination, qui répond au doux nom d'interministériel est un processus très lourd et compliqué, qui en plus marche mal. Le premier ministre tranche, mais ne peut pas passer tout son temps à cela, c'est usant. Il faut donc multiplier les occasions de discussions entre ministères, et les comités consultatifs sont une occasion de le faire hors "période de conflit" où deux ministères sont en rivalité sur un dossier. Il faut donc bien y regarder avant de jeter le bébé avec l'eau du bain.

Ce sujet est plus complexe qu'il n'y parait, car il est lié au mode de fonctionnement global d'un pays. En France, l'administration est très étendue, avec des compétences larges. Tout passe par l’État. Qu'il consulte beaucoup est quelque part rassurant. Quand on prend toutes les voies d'échange et de dialogue, on s'aperçoit que l'administration française écoute beaucoup, mais pas n'importe quand et n'importe comment. L'administration française aime contrôler le processus et les organismes de consultation. Elle aime aussi le faire à son rythme, selon son calendrier. Quelque soit sa forme et ses modalités, un dialogue social existe en France, et passe par ce biais étrange et peu connu. Ce n'est sans doute pas parfait, mais finalement, ce système présente quelques avantages, pas assez souvent mis en lumière, les observateurs s'arrêtant à la deuxième étape du raisonnement.